養老不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”全國人大常委會委員鄭功成建議：加快制定一部養老服務法

　　全國人大代表鄭功成在今年兩會上。受訪者供圖

　　今年全國兩會上，全國人大常委會委員、全國人大代表鄭功成與30多位全國人大代表聯名提出了“關于加快制定養老服務法的議案”。

　　作為中國社會保障學會會長、中國人民大學教授的鄭功成，社會保障、養老等問題一直是他最深切的關注，在他看來，我國人口老齡化進程，正以全世界最大規模、最快速度在加深。

　　截至2021年年底，我國65歲及以上老年人占總人口之比達14.2%，較2000年的7%翻了一番，標志著我國從輕度老齡社會進入了中度老齡社會。與此同時，我國家庭戶均人數已由2000年的3.44下降為2020年的2.62，老年人口獨居、空巢比例明顯提升。這意味著，全社會對社會化的養老服務需求迅速高漲，這使得解決老年人的基本養老服務問題成為緊迫的現實需要。

　　鄭功成帶領的課題組在調研中發現，目前我國養老服務的發展情況并不理想，存在著服務供給總量不足、結構不合理、服務質量不高等現實問題，居家老人的需求無法得到滿足。他指出，要解決上述問題，加快制定一部國家層級的養老服務法十分必要。

　　鄭功成分析，現行政策多體現政府“保基本”的底線責任，這個底線責任主要是滿足特殊困難老年人（即原農村五保戶和城鎮孤寡老年人）的服務需求，在實際操作中，由于老年人權益保障法中對“特困”“優先保障”等欠缺具體解釋，這就變成了“一刀切”，即年滿60歲的上述老年人可以享受相應的待遇，這種完全以年齡為依據的待遇實際上與需求存在脫節，因為部分低齡“特困”老年人并不需要養老服務，而不在“特困”老年人范疇的失能半失能老年人，即使陷入生活困境也無法獲得相應的養老服務。因此，我國亟待通過立法明確“老年人在什么條件下，可經過什么程序，得到什么養老服務”，以確保真正有需要者能夠獲得相應的服務。

　　同時，養老服務機構的權益也不明確，一方面用地、登記備案、建設運營、退出機制等都需要通過具體的規定加以約束，另一方面養老機構在資金投入、稅收優惠、應急與保險、糾紛處理和法律援助等方面的權益又未明確，這就讓養老機構的可持續運營面臨阻礙，難以連鎖化發展。

　　鄭功成注意到，盡管2019年建立了養老服務部際聯席會議制度，但在實踐中，各部門基于各自利益出發，遇到問題“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，“補丁式”的政策制定模式不利于養老服務制度的統一。因此，養老服務行為及其監管體系等亟待法律規范。

　　課題組在調研中還發現，農村養老服務的短板亟待依法補齊。根據第七次全國人口普查數據，我國人口老齡化城鄉倒置現象進一步加劇，農村人口老齡化高達23.81%，遠高于城市的15.82%。而農村養老又面臨著年輕勞動力外流、空巢獨居老人沒有養老服務的困境，農村老年人居住分散的情況和養老服務的人力短缺尤其需要重視。

　　養老服務產業發展的前提，應該是以老年人的意愿為前提，以老年人的真實需求為基本依據，以提供相應的養老服務來確保老年人不因年齡漸高、生活自理能力下降而導致生活質量大幅度下降或者成為家屬的沉重負擔，進而實現老年人福利不斷增長。正因為養老主體責任邊界一直不清晰，在養老服務業發展的過程中，出現了養老地產、老年旅游等產業化項目，由于沒有統一的規范，包括康復、醫療、護理、住房、教育、就業、老年用品等商品和服務均被納入養老服務行業中，但最基本的養老服務內容卻并未得到較好的規范與重視。

　　養老服務立法滯后導致了一系列不良效應。鄭功成認為，從國家層級制定一部統一的法制規范，可從法治層面解決各地自行其是的問題，體現制度安排的統一性與公平性。

　　“加快我國養老服務立法勢在必行。”鄭功成說，目前在國家層級，中央已經明確將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，建立普惠性基本養老服務制度是“十四五”規劃的重要目標任務；在地方，已經有10多個省市制定了養老服務的地方性法規，這些都表明加快發展養老服務業并使之盡早步入法治化軌道已成為社會共識。目前的關鍵是需要統籌規劃我國養老服務業發展的目標、政策框架，同時分層分類、分區域制定具體政策，而這需要有法律作為依據才能賦權明責，進而才能有效地推進。

　　據悉，目前，中國社會保障學會在深入調研的基礎上起草了《中華人民共和國養老服務法專家建議稿》。鄭功成表示，制定養老服務法的基本條件已經具備，應當將其明確納入第十四屆全國人大的立法規劃并盡快正式啟動立法程序，“期望能夠在2024年制定一部高質量的養老服務法并付諸實施?！?/p>

　　中青報·中青網記者 胡春艷 來源：中國青年報